每100个人中就有3个公务人员，算不算多？
不知从何时起，「公考」成为社会上一股难以降温的热潮。
就像与它有着同样拼音缩写的「高考」一样（GK）。
以最具代表性的国考为例，在刚刚过去的2021年国家公务员招录考试中，报名人数高达约151万人，而录取人数仅为25726人。
2021年省考，报名人数更是超过537万。而类似的事业编考试同样在这股风潮带动下竞争惨烈，形成当代的一个时代特征。
据国家人力资源和社会保障部《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计：
「截至2016年底，全国共有公务员719万人。」
以14亿人口为基数，公务员占比达到了约1：195。
如果再加上3100余万有事业编制的统计数据，广义上由国家财政供养的「公务人员」将超过3800万。
这里的「公务人员」采取广义的定义，即包括教师等事业单位人员在内，区别于狭义的719万公务员。
这样算下来，平均每100个人中，就有将近3个是体制内人员。
那么，为什么现代的公务人员如此之多？
现代与古代的公务员制度又有何相似与不同之处？
100个人有3个便是体制内人员，让人有种遍地都是公务人员的感觉。
不仅是中国，曾经以「小政府」著称的美国，公务人员数量同样庞大。
根据美国政府《2020年公共就业及工资年度报告》（Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2020）统计，2020年美国联邦政府、各州政府、教育等事业单位，各类广义上的公务人员达到1980万人。
美国现有人口约3.3亿，居世界第三。按照这一基数，相当于每100个人中有6个人是公务人员，比例是中国的两倍有余。
现代社会公务人员数量庞大的原由，在于政府需要承担诸多的公共职能。虽说市场化可以取代许多政府工作，但与古代相比，现代社会需要的公共部门基数实在巨大：
比如规模庞大的公立学校、银行机构、消防机构等，这些公务人员在古代社会都是很少、或者几乎不存在的。
这是由于现代社会的发展程度，及公共事务的复杂化导致的。
仅以学校教育为例，现代教育的快速发展与几乎全民的教育普及，使得从小学至大学的数量、规模远远超过古代成千上万倍，导致国家广义公务人员不得不翻倍增长。
也正因古代社会与现代社会的这种差异，使得古代公务人员占总人口比例「低得可怜」。
按照1987年《中国第三次人口普查资料分析》数据显示：
与现代中国狭义公务员占比数据的1：195，或广义公务人员占比数据的3：100，都相差甚远。
为什么古代的公务员比现代少这么多？除了上述「现代社会公共职能部门繁多」的因素外，还有一个重要原因：
古代公务员只包括「官」，现代公务员包括「官」、「吏」两种。
在古代中国，「官」与「吏」是两类不同的人群，「官」是指由朝廷任命的官员，由国家财政供养，而「吏」一般由官员自行雇佣，不属于国家财政供养的公务员。
比如某县知县的师爷，知县是「官」，师爷是知县自己掏钱雇佣的「吏」。
古代「官」、「吏」有别，到了现代，传统意义上的「官」与「吏」均纳入公务员体系，这是导致现代社会公务员数量激增的重要原因。
同时，再加上其他非「官吏」类的事业单位人员，广义上的公务人员数量更多。
古代中国「官」与「吏」的差别，是一种结构性的制度安排差异。
「官」通常指官僚体制中从事管理、掌握权力的领导者，自隋以后，官员往往通过科举产生，经过中央委派，常异地任职。
因由中央统一任命，因此也有「朝廷命官」一说，领取朝廷俸禄、为朝廷服务。
而「吏」根据时代不同，一般有两种含义：
（1）大小官员的泛称。如秦汉至南北朝时期的「大吏」、「长吏」，甚至明清时期的「封疆大吏」等称谓，都是用来指代地位较高的官员。
又如司马迁《史记》中所著《酷吏列传》《循吏列传》等。
（2）专指没有正式官职的低级官员。为官府中承办具体事务的人员，没有任何决策权，也不由国家供养，多用于隋唐至明清时期。
如《水浒传》中的押司宋江，又称「刀笔吏」；又如明清故事中常见的各衙门师爷、捕头等。
本文所称的「吏」，取狭义的第二层含义，有别于由朝廷正式任命、具有官职的「官」。
◆ 中国著名国画家戴敦邦所绘宋江像，图中宋江肩跨办公务用的「招文袋」。央视版电视剧《水浒传》片尾的108将人物谱图即为戴敦邦所绘。
同时，古代也有一个词作「胥」（xū），「胥」是一种抄写文书、或跑腿办事的小官吏，地位甚至比「吏」更低。在后世，「胥吏」一词可以合用，统称不是「官」的小吏。
古代的这些胥吏，一般不由国家财政供养，故不在公务人员的统计范围之内。
而且，古代官、吏之间界限分明，分属两个阶层，在科举制完善的年代，官必须由取得功名的人担任，二者之间甚至有着不可逾越的鸿沟。
官、吏之间，折射的是中国古代官僚体制的结构性特征，且官与吏的关系，有着一个动态变化的过程。
整体来说，两千余年的中国历史发展中，「官」的地位越来越高，「吏」的地位越来越低。
自从西周世卿世禄的「世官制」开始瓦解后，中国帝制时代的官僚体制便逐步产生了。
战国时期，各国开始了重用贤能、打击宗室贵族、加强中央集权的改革，比如秦国崛起道路上的商鞅、张仪、范睢、李斯等名相，均是在秦国削弱宗族力量、任命外国贤才的历史背景下产生的。
官僚政治逐渐取代贵族政治，至秦统一天下，以郡县制为基础的帝国官僚体制正式建立。
◆ 秦三十六郡示意图（说法之一），「各郡设置守（长官）、尉（军官）、监（监察官）」，是以郡县制为基础的帝国官僚体制与贵族官僚的显著差异。
据上世纪台湾历史学者缪全吉先生的观点，中国古代的官、吏关系，大致经历了三个阶段，体现了「官变尊、吏变贱」的演变过程：
第一阶段是秦汉时期，这一时期的特点大致可以用「官吏相通」或「儒吏合流」来形容。
秦从立国至强大再至一统天下，靠的多是法家思想指导下建立的强大的武力、严密的法律、和精密运转的高效的文吏体制。
「文吏」的本质是一种「执法吏」，只管熟谙与使用文法。
在中国传统的儒、法之争中，儒家对于这种官僚制度的构建确实甚少贡献，因此秦帝国建立后推崇法家，出现「弃儒崇吏」的观念。
但是，秦以吏为师、纯用文吏、弃用儒生的政策也导致了一系列恶果。
由于秦始皇搭建起的这套官僚体制只是其专制意志的体现，「事无小大皆决于上」，而人又有着无限的权欲、贪欲，这就与天然脆弱的小农经济产生了矛盾，一旦这套体制保证不了二者间的平衡，穷奢极欲使得剥削过度，便可能立刻引发动乱。
这套官僚体制只具备服从性，缺乏纠矫错误的能力，训练有素的文吏也仅仅是帝国机器运转过程中冰冷的「螺丝钉」，只知执行，不懂变通。
苛政酷刑引发的暴乱反馈至中央后，得到的依旧是「复读机」一样相同的、机械性的指令，依旧是相同的暴政下沉。
秦朝官僚体制的特征，是文吏占据着绝对地位，秦至二世覆灭，也与「尽用文吏」关系巨大。
图片来源：讲谈社《始皇帝的遗产：秦汉帝国》
西汉建立后，鉴于秦亡的教训，以儒生为代表的知识分子得以再度被吸收参与进政治。
汉王朝对承于秦的「皇帝-文吏-庶民」体制进行改造，在这一机制中增加了一个相对独立的规谏体制，因此一批儒生得到了实现自身政治理想的机会。
行仁政、建太学、兴察举，开明经入仕之途，一系列汉政的变化背后，都体现着儒生的参与。
汉儒理想主义和批判精神的注入，使得原本以文吏为主的官僚体制得到了改造与调节。
汉朝「儒吏并用」的政策不仅使得双方的力量对比发生了变化，也使得儒、吏之间相互影响，各自都产生了深刻变化。
之前长时间未涉及国家行政、只会诵经演礼的儒生，在面对实际存在的政务问题时，不得不强迫自己去改变这种现状，一大批儒生开始将自己的儒学理论和现实政治问题相结合，不仅慢慢适应了政务，同时对于文吏最擅长的「文法」也悉心学习，渐通文法，甚至后来还出现了一些兼通军事的儒将。
儒生由在野到入朝，再到逐渐担当公卿、掾吏之职，其在具备文吏行政职能的同时，并没有丢掉知识分子的本色，继续发挥着著经授徒、面诤规谏的作用。
于是，一种集知识分子和技术官吏双重角色于一体的特殊身份形态——「士大夫」就此产生。
作者：余英时
出版社：上海人民出版社
出版时间：2013年
此后，单纯的文吏群体再也无法与之抗衡，反而是一些文吏群体也开始向儒生群体流动，转吏为儒。
这就是汉晋时期「吏服训雅，儒通文法」的大变革现象。
从这层意义上来说，「儒」的含义，也就是后世传统意义上「官」的含义，二者在一定程度上具有等同性。
两汉四百年间，儒、吏之间在相互对立、相互影响之中也发生了交融，但儒、吏始终有别。同时在这一过程中，随着士大夫这一特殊群体的产生，儒生地位逐渐上升，文吏地位不断下降，并在此后逐渐远离统治上层。
但两汉时期的「儒」与「吏」仍具有可比较性。整体上来说，秦汉时期的官（儒）、吏结构是官吏并重，或称官吏相通、儒吏合流。
「儒」与「吏」地位差别的真正扩大，在魏晋之后。
中国古代官、吏关系演变的第二阶段是魏晋南北朝时期，这一时期的基本特征是「儒吏殊途」，或称「官吏分途」。
曹魏明帝太和二年下诏：
「尊儒贵学，王教之本······申救郡国，贡士以经学为先」。
自此，孝廉之举，唯以儒生为对象，儒生开始在官吏制度中占据绝对的地位，兼取文吏、儒生的选官制度宣告终结。
同时，此时期的官员任命也随之有一重大变化：
「各地郡县长官职位从由当地精英充任，转为由中央政府直接任命调遣。」
——周雪光《从「官吏分途」到「层级分流」：帝国逻辑下的中国官僚人事制度 》
随着魏晋九品中正制的建立与完善，官、吏之间不仅有品秩高低之分，同时也有了「流品内外」之别，「下品无高门，上品无贱族」的分化愈发严重。
◆ 「中正九品」与「起家官品」。易中天先生在书中介绍：「起家官品是入仕者初次被授予职位的官品。据阎步克《品位与职位》的研究，中正品的一品及七、八、九品虚悬不用。官品与中正品的对应只是一种大致趋势，并非法制规定。」
图片来源：《易中天中华史：魏晋风度》
「吏」的地位随着中正制度的演变愈发低下，逐渐沦为「流外」，原本的行政等级之别逐渐变化为流内外的身份之异。
流内、流外官的区分，在一定程度上说，其本质就是官、吏的分化。
魏晋之后，士族门阀政治逐渐瓦解，隋唐时期，科举制逐渐建立，在魏晋南北朝时期「流品内外」的官制基础上，科举、及贵族出身的官员愈发高贵（隋唐贵族出身官员亦需要经文才能出众），胥吏身份则变得更为轻贱，官（儒）、吏分途越走越远。
官、吏结构性演变的第三阶段，是隋唐至明清时期，这一时期呈现出「吏役合流」的特点。
这一时期随着科举制的建立与完善，官（儒）、吏之别愈发突出，胥吏群体正式作为单独的一类人员出现，唐代规定：
「都计文武官及诸色胥史等，总三十六万八千六百六十八，制为九品，各有从，四品以下亦上下阶，大抵多因隋制。」
国家制度中第一次将「诸色胥史（吏）」与「文武官」划分出清晰的界限，同时将更为低贱、多从事政府差役工作的「胥」与传统上带有官员色彩的「吏」相提并论，表明从此基层的衙门中，书吏和差役合为一体，即「吏役合流」。
典籍中记载，「处官府职薄书者」为吏，「任奔走供役使者」为胥，即主要从事案牍文书工作的为「吏」，如各级书吏、功曹、典吏等；而在官府中听任使唤奔走、从事各种杂役的就是「胥」，如快手、皂隶、仵作、门子等。
「胥」和「吏」均不具有官职阶品，只是「官」的下手，并且「吏」有从逐渐远离「官」、再到逐渐靠近「胥」的变化过程。
此后，除元朝时，「吏」的地位曾短暂提升，其余时间皆胥、吏一体，官、吏悬殊，分途制度不断强化。
但是，胥吏的政治地位虽然随着历史的发展越来越下降，但其重要的位置与功能仍然无法替代，并逐渐形成一种「胥吏政治」，甚至出现「老吏欺官」的普遍现象。
如果说中国两千年帝制时代，官僚体制的明线是「士大夫政治」的话，那与之辅相成的暗线就是「胥吏政治」。
官吏分途下的「吏」虽然地位卑贱，甚至没有功名，大多时候也无入仕为官的可能，但无论在哪个时代，政府办事都缺少不了这些能干的吏。
什么刑名师爷、钱粮师爷、捕快等等，他们数量庞大，形成政府及官员的左膀右臂，遍布于全国上下各级机构，如水一样无孔不入，浸透在帝国的每一个毛孔之中，实现了最大面积、最大程度地渗入整个国家肌理之中。
同时，官与吏还有一个十分重要的区别，官一般为朝廷外调而来，是外地人，而精通文法的吏多为当地人，由此形成当地根深蒂固的「吏」势力。
如《水浒传》中的刀笔吏宋江，在犯事后仍然得到当地衙门里的两大捕头朱仝与雷横的袒护。
图片来源：北京阅读季
整体而言，中国古代的「吏」大致呈现出两个最大的特点：
（1）从制度而言，「吏」与「官」有着明显且严格的上下等级关系，但又分属于两个隔绝的群体，从录用到考绩、俸禄等诸多方面都有着完全不同的制度安排。
（2）从「吏」本身而言，他们具有「位极贱而权甚重」的特点，这与上述「吏多出于当地」的因素有关。
「吏」需要绝对服从于「官」，看上去只是执行命令的「工具人」，但是由于「吏」本身所具备的专业技能往往是「官」所难以掌握的，所以他们占据着政府具体去做事的关键位置，经常会出现小吏弄权、「一切为吏胥之听」和「群吏欺官」的现象。
再加之「吏」一般都是土生土长的本地人，甚至可以世代供职，是为「官有迁调，而吏无变更」，形成「铁打的吏，流水的官」。
长此以往，吏利用其长期的稳定性和地方性，几乎垄断了地方上如土地丈量、赋税征收等各种重要的实际权力，很多时候是地方的实际掌权者。
◆ 戴敦邦所绘插翅虎雷横。
图片来源：北京阅读季
所以晚清名臣、曾任驻英公使的郭嵩焘，才会发出这样的感慨：
「明与宰相、太监共天下，本朝则与胥吏共天下。」
总体来说，官、吏二者常常处于驾驭与挟制、操纵与反操纵的矛盾共同体中，这是「官吏分途」所形成的天然结果，同时也是「铁打的吏，流水的官」的真实写照。
到了近现代，官僚体制虽然不同于古代，但「官」与「吏」的身影依然存在。
现代文官体制中，官、吏合为一体。传统意义上处于决策地位的官、与处于执行地位的吏，都是现代公务员群体的构成部分，他们分别对应现代官僚体制中的「政务官」与「事务官」。
◆ 1855年，英国颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，标志着英国文官制度、也即世界现代文官-公务员制度的形成，查尔斯·特里维良爵士（Sir Charles Trevelyan）（图中坐在左数第二位）是其中的关键人物。图为1864年的印度总督府合影。
图片来源：National Portrait Gallery
在现代文官制度、也即公务员制度中，可以分为政务官和事务官两大类。
政务官一般是指通过选举，或者经其他政治性程序任命的政府各级工作人员 ，主要职责是决定国家或地区战略发展目标和规划，制定国家对内和对外的大政方针和政策，对全体国民负责，有一定的任期，大致相当于古代的「官」。
事务官则泛指除政务官以外的政府中从事行政管理，事务性、技术性、执行性的工作人员，一般需通过竞争性考试择优录用。
事务官的职责是专业从事国家公共事务的管理、执行政务官的政治决策、完成具体的行政工作，一般较为稳定，没有任期限制，可以长期任职，类似于古代的「吏」。
与政务官需对国民负责的责任不同，事务官一般是对政府负责。
中国古代是「铁打的吏、流水的官」，而现代文官体制是「铁打的事务官、流水的政务官」，一个地方的政务官往往通过选举产生，任期到后便需要卸职、重新选举。
◆ 2021年9月13日，拜登在为加州近期的「州长罢免-竞选风波」助力。美国各州州长的选举即属于政务官选举。
图片来源：Doug Mills/The New York Times
从这种意义上来说，政务官与事务官的关系，与中国古代的官、吏差别有一定的相似性：
政务官具有流动性、有任期限制、且多为外地任职；事务官则具有稳定性、无任期限制，多为当地人任职。
政务官一般用来进行民主的大方针决策，事务官则是维持政府机构高效运转的「常驻人员」，因此，具体办事的还是这些事务官。
数量庞大的事务官与中国古代数量庞大的吏一样，形成一种「事务官政治」，在逻辑上可类比「胥吏政治」。
最能体现「事务官政治」强大力量的，估计要数美国第一任联邦调查局（FBI）局长约翰·埃德加·胡佛（John Edgar Hoover）。
1908年，美国成立调查局（Bureau of Investigation），并于1935年改制为联邦调查局（Federal Bureau of Investigation）。
胡佛作为改制后的FBI第一任局长，由于无需选举、无任期限制等特点，任职长达48年。
负责具体事务的FBI局长，成为美国政治一个有力量的参与者。胡佛手腕强硬，在政坛叱咤风云，任何政治事件都少不了FBI的参与。
在任期间，胡佛支持麦锡卡主义、打压黑手党、打压美国民权运动及运动领袖马丁·路德·金等等。
◆ 1961年的胡佛局长。
图片来源：Wikipedia
但也因为胡佛掌控FBI四十八年之久，期间对美国政治运动影响深远，因此被认为其权力甚至可以比拟总统，他的一些行为也早已超出了FBI职责。
比如利用FBI骚扰政治异见者和政治活动分子，收集整理政治领袖的秘密档案，用非法手段收集各种证据。
由于胡佛掌管FBI时间过长、权势过大，且极具争议，FBI长官的任期后来被限制为10年。
胡佛作为FBI局长，其特殊的位置造就了他的权势。但这一极端的例子也折射出了「事务官政治」的特点：
庞大的事务官集团，在很大程度上能够左右具体政策的执行。
这一「特征」在川普身上也有着体现。
「深层政府」阴谋论
与过往不同，在价值观愈发分裂的美国，现代事务官群体逐渐打破「政治中立」的原则，对参与政治有了浓厚的兴趣，有着强烈的政治倾向，这些因素共同导致了川普政府与联邦官僚机构之间、或事务官群体之间更大的鸿沟。
◆ 川普，2017年。
图片来源：White House
因此，川普任职总统期间，经常祭出他的「深层政府」（Deep State ）理论，称美国这个国家被「深层政府」控制了，自己这个总统被「深层政府」束缚地毫无办法：
「深层政府势力和左翼，还有他们的工具——假新闻媒体，真的是发疯了......」
——川普任职总统期间的一条Twitter
川普的「宣传」，使得美国很多川普支持者相信「深层政府」的存在。
根据《剑桥词典》对Deep State的定义：
「深层政府是指非经民选的，由军队、警察、政治团体等所组成的，为保护其特定利益、秘密并实际控制国家的集团。」
(Organizations such as military, police, or political groups that are said to work secretly in order to protect particular interests and to rule a country without being elected.)
用更通俗的语言解释，「深层政府」理论就是指美国实际上由一小撮人控制，比如金融大鳄。
他们以公司的形式组建国家，军队是他们的雇员、政府是他们民选的执行经理，而实际控制国家的，是这一小撮看不见的、背后的「董事会」。
这当然是一种蹩脚的阴谋论。
但川普为什么选择利用这种阴谋论？他的支持者为何相信这种阴谋论？
图片来源：Flickr
也许，是因为「深层政府」理论在一定程度上与真实存在的「事务官政治」相联系。
由于川普与事务官群体存在巨大的鸿沟，导致二者之间矛盾重重。川普为了摆脱这些官僚机构的束缚，曾尝试将大量其他官僚机构的职权收入自己手中，《纽约时报》在2017年的一篇文章中对此评论道：
「川普显然试图将情报界、国务院和其他机构几乎完全排除在决策过程之外。」
而川普这种对付所谓「深层政府」的政治手腕，遭到了各官僚机构的集体反击，其中2017年发生的对川普政府的泄密事件便是其中之一。《纽约时报》对此评论道：
「尽管泄密事件可视为是对总统权力正常且健康的监督、限制，......但极有可能在总统与其官僚机构之间形成一种根深蒂固的冲突文化。」
某种程度上，总统是政务官的最高代表，各官僚机构则代表着庞大的事务官群体，传统的官、吏之间的结构性矛盾冲突，在现代官僚体制中仍有模糊显现。
为了防止某一官僚机构出现过度的「权力膨胀」现象，1978年，美国总统卡特（James Carter）曾签署《文官制度改革法》，解散此前的文官事务委员，并设立能使政务官政令能得以实施的高级行政职位，实行绩效考核，以保证行政效率。
图片来源：White House
此外，该法案还增加临时雇员代替终身制雇员，并且剥离部分政府的公共服务职能，把联邦政府提供的公共服务，交给效率更高的市场来做，大幅度裁减联邦政府机构官僚队伍。
这些举措在一定程度上解决了官、吏之间存在的结构性矛盾，限制了事务官僚机构无限坐大的可能。
但在现代文官制度本质未变的状况下，这一矛盾仍然存在。
其实，无论是《文官制度改革法》，还是政务官的选举制度、任期限制制度，本质上都是为了防止官员或政府机构的权力膨胀。而对政府权力、或公共权力进行合理的限制，正是现代政治的基本原则之一。
也许，对于普通公民来说，与其关注官僚体系中的结构性矛盾，倒不如关注对政务官、事务官两大群体的权力限制问题，这才是关乎公民权利的切身问题。
比如，美国警察权力过大，这是全世界公认的。这导致了美国警察暴力执法、过度执法、滥用枪支执法等种种问题。
2020年引起美国持续示威运动的「弗洛伊德事件」，便是美国警察权力过大阴影下的常态。
图片来源：The New York Times
而警察机构的权力，便属于事务官群体的权力膨胀范畴。
美国警察等政府雇员，像中国公务员一样是「铁饭碗」，他们不会因执政党与地方政务官的变化而变化。地方性警察群体往往能够长期执掌当地社会治安权，对于当地民众来说，他们才是决定地方政治生态的力量。
对美国警察机构的批判与改革，历来已久，但却一直没有得到很好的解决。而这一问题的本质，涉及到对事务官群体的制度安排、权力限制。
从这一角度来说，无论是政务官、还是事务官，他们都是政府的有机组成部分。
而所谓「政府」，是由公民让渡权利而产生的。
因此，防止政府公共权力触角的无限扩张或者滥用，也是永远的政治命题与公民话题。■
参考资料
2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报. 人力资源社会保障部, 2018-05-21.
国家统计年鉴2020. 国家统计局, 2020.
中国第三次人口普查资料分析. 国务院人口普查办公室/国家统计局, 1987.
周雪光. 从「官吏分途」到「层级分流」：帝国逻辑下的中国官僚人事制度. 社会, 2016.
缪全吉. 明代胥吏, 嘉新文化基金会. 1969.
阎步克. 「品位—职位」视角中的传统官阶制五期演化. 历史研究, 2001.
谁在统治美国？纽约时报, 2019-08-12.
Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2020. US Census, 2021.
As Leaks Multiply, Fears of a ‘Deep State’ in America. The New York Times, 2017-02-16.
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